Истражувачкото новинарство, создавањето на креативни визуелизации и анализи на одредени теми, изработката на ИТ решенија и истражувања од било каков вид денес е извонредно тешко да се создадат без постоењето на отворените податоци. И додека вештачката интелигенција со голема брзина го освојува светот, македонските институции се заглавени во космосот на нередовно објавување податоци во отворен формат. Во случаите кога објавуваат важни информации од нивните институции, најчесто податоците се во форма на ПДФ документи кои се тешки за пребарување за луѓето, а невозможни за обработка од компјутер.
Во Северна Македонија концептот на отворени податоци e воведен и промовиран со членството на земјата во Отвореното владино партнерство во 2011 година. Потоа, во 2014 година беше донесен Законот за употреба на податоците од јавниот сектор. Беше изготвена и Стратегија за отворени податоци за периодот 2018-2020 година, а профункционира и порталот за отворени податоци Data.gov.mk. И покрај сиот вложен напор од невладини организации, странски донори и поединци, до денешен ден голем дел од институциите и понатаму објавуваат скенирани документи, наместо да ги прикачат во отворен формат.
Новинарите, програмерите, истражувачите и другите засегнати страни редовно си го поставуваат прашањето: Зошто голем дел од институциите не објавуваат податоци во отворен формат? Дали ова е обид за криење на одредени податоци, постои недоволна обученост на вработените во институциите, страв од загрозување на лични податоци на граѓани или не постои доволно знаење за тоа кои информации се доверливи, а кои не?
Недостигаат софтвер, обуки, но и волја кај вработените
За да бидат опфатени под терминот „отворени податоци“, податоците од институциите треба да се објавени во компјутерски обработлива форма, ваквата база на податоци да биде достапна за употреба на физичките и правните субјекти, да може слободно да се користат за лични или комерцијални потреби, при што ваквите податоци треба да може да се анализираат, обработуваат, контекстуализираат и споделуваат без било какви технички или правни ограничувања, а трошокот за преземање на податоците не треба да биде поголем од нивното преземање на интернет.
Дел од министерствата, општините, агенциите и другите институции потфрлаат уште кај првиот дел од дефиницијата за отворени податоци, а тоа е нивното објавување во компјутерски обработлива форма.
Експертот Виктор Митевски од Старт-ап Академијата на Здружението за истражување и анализи ЗМАИ за Мета.мк објаснува дека тенденцијата на македонските институции да објавуваат скенирани документи, наместо податоци во отворени формати може да ги одразува ограничувањата на ресурсите и културните ставови во јавните институции.
„Техничките ограничувања претставуваат пречка доколку во институцијата нема работна сила или техничка експертиза потребна за претворање на документите во формати на отворени податоци. За надминување на оваа состојба потребно е воведување на интегрални софтверски решенија кои ќе овозможат надминување на техничките бариери кои постојат во моментот“, објаснува Виктор Митевски.
Тој додава дека традиционалната бирократска култура во некои владини институции често не е целосно усогласена со принципите на отвореност и транспарентност на податоците.
„Отпорот кон промените, исто така, може да биде зајакнат од функционерите кои се загрижени за тоа како ќе се користат податоците, особено ако се работи за чувствителни информации. Овие фактори може да создадат клима која ќе биде пречка за воспоставување и усвојување на потранспарентни практики за отворени и отчетни институции“, додава тој.
Токму во насока на разбивање на клучните заблуди за отворените податоци, Фондацијата „Метаморфозис“ објави текст на оваа тема. Треба јасно да се истакне дека објавување на ПДФ документ со податоци не значи дека институцијата објавила податоци во отворен формат.
Исто така, заблуда е дека отворените податоци ја загрозуваат приватноста на граѓаните и доверливоста на владините информации. Или поконкретно, отворените податоци не значат дека секој документ што институцијата го произведува треба да биде достапен за јавноста, а за донесување на ваквите одлуки постојат надлежни службени лица во институциите.
Конечно, заблуда е дека отворените податоци служат единствено за да се зголеми транспарентноста на институциите и достапноста на податоци до граѓаните.
„Транспарентноста е најнепосредната придобивка, бидејќи поттикнува опкружување каде работењето на институциите може да биде под лупа, а со тоа ќе го зголемува притисокот за нивна поголема одговорност кон граѓаните. Отворените податоци овозможуваат и екосистем на иновации. Претприемачите, научниците, па дури и обичните граѓани можат да ги користат овие податоци за да ги решат локалните проблеми, да создадат нови деловни можности и да генерираат додадена вредност. Покрај тоа, употребата на отворените податоци може значително да ги подобри јавните услуги со тоа што ќе овозможи донесување одлуки водени од податоци“, дециден е Виктор Митевски.
Тој додава дека за да се смени досегашната пракса неопходно е да се преземат јавни кампањи за подигање на јавната свест за отворените податоци, додека во рамките на институциите се неопходни фокусирани активности, како што се внатрешни работилници и програми за обука на вработените. Обезбедувањето на техничка поддршка е исто така важно, а централизирано владино тело што треба да ја олесни иницијативата за отворени податоци е Министерство за информатичко општество и администрација (МИОА).
„Создавањето на законодавство кое не само што ќе наложува користење на отворените податоци, туку и ќе предвидува јасни казни за неусогласеност може дополнително да ги поттикне институциите да се прилагодат“, потенцира Митевски.
И во Ex post анализата за отворени податоци на Ирена Бојаџиевска и Фондацијата Метаморфозис се заклучува дека на владино ниво концептот опен дата може да функционира само со институциите кои имаат барем делумна техничка подготвеност, но и се констатира дека странските компатаривни искуства покажуваат оти битен е квалитетот, а не квантитетот на отворените податоци што се објавени.
Во анализата на Ирена Бојаџиевска и Фондацијата Метаморфозис се додава дека потребна е посилна политичка волја и јакнење на институционалната култура за отворени податоци, како и дополнителни мерки за развој на нови производи и услуги од отворените податоци. Адекватен пример е организирањето на хакатони, конференции или работилници во кои би се користеле отворените податоци. Конечно, неопходна е и промоција на достапните отворени податоци преку користење на социјалните медиуми и слични активности.
Во оваа анализа се додава дека правна основа за поддршка на објавувањето отворени податоци во земјава е Законот за употреба на податоците од јавниот сектор, но се поставува прашањето колку овој закон треба да се видоизмени, бидејќи е донесен пред девет години.
Новиот закон со ЕУ директивата се работи уште од 2021 година
Актуелниот Закон за користење на податоците од јавниот сектор беше донесен во 2014 година, но во меѓувреме се појави потребата за негово усогласување со Директивата на ЕУ за отворени податоци и реупотреба на информации од јавниот сектор од 20 јуни 2019 година (2019/1024), како и за надминување на одредени слабости од примената на постојниот закон.
Во Ex post анализата за отворени податоци се наведува дека усогласувањето на актуелниот закон со европската директива било планирано да се заврши во текот на 2022 година. Но, до денешен ден новиот Закон за користење на податоците од јавниот сектор не е влезен во собраниска процедура.
Измените и дополнувањата на овој закон започнале уште во 2021 година, а доказ за ова е Известувањето за почетокот на процесот на подготовка на Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за користење на податоците од јавниот сектор објавено уште во јули 2021 година на сајтот ЕНЕР. Овие предложени измени и дополнувања на законот уште не се изработени во целост, допрва треба да се усвојат на владина седница, а дури потоа да се пратат на гласање во Собранието на РСМ.
Од Министерството за информатичко општество и администрација за Мета.мк објаснуваат дека тие ја координираат Меѓуресорската работна група која е задолжена по ова прашање.
„Текстот е скоро финален, останати се мал број поврзани и зависни прашања за кои во рамки на работната група треба да се разгледаат и заеднички да се најдат соодветни решенија кои ќе бидат прифатливи и имплементирани од сите засегнати страни“, велат од Министерството за информатичко општество и администрација (МИОА), дополнувајќи дека по финализирање на нацрт-текстот на законското решение, тој ќе се објави на сајтот на ЕНЕР заради обезбедување на пошироко учество на јавноста во процесот на консултации со засегнатите страни.
Сепак, МИОА не даваат прецизен одговор на нашето прашање за рокот до кога треба во Собранието да се усвои новиот Закон за користење на податоците од јавниот сектор.
Експертот Виктор Митевски пак посочува дека доцнењето на законодавниот процес за усвојување на новиот закон може да доведе до губење на можноста за создавање на потранспарентен и подготвен систем.
„Во свет во кој податоците стануваат сè поклучни и за управувањето и за развојот, таквите одложувања всушност можат да послужат за поткопување на јавната доверба и попречување на иновациите. Напорите за застапување од граѓанското општество, процесите од јавен интерес и јавниот дискурс во медиумите може да послужат за забрзување на законодавниот процес“, вели Виктор Митевски.
Некој објавува отворени податоци, а некој не
Актуелната состојба покажува дека објавувањето отворени податоци не претставува пракса на сите институции во земјава. Мета.мк изврши преглед на порталот за отворени податоци Data.gov.mk, кој треба да претставува своевидна интернет-точка каде што ќе може да се најдат податочни сетови во отворен формат од сите општини, министерства, агенции и други институции.
Сепак, со едноставен преглед на овој портал може да се увиди дека само 74 институции се регистрирани и имаат креирано свој профил на Data.gov.mk. Притоа, некои од нив немаат објавено ниту еден податочен сет досега. Вакви негативни примери се: Министерството за транспорт и врски, Министерството за култура, Министерството за локална самоуправа или општини како: Шуто Оризари, Кичево и Радовиш. Други институции нередовно го користат порталот, па поради тоа имаат објавено многу мал број на податочни сетови.
Треба да се потенцира и фактот дека некои институции, како што е на пример Министерството за транспорт и врски, не само што немаат објавено отворени податоци на Data.gov.mk, туку вакви податочни сетови воопшто не можат да се пронајдат и на нивната веб-страницa.
Наспроти ова, постојат институции, како што се Министерството за животна средина и просторно планирање, Агенцијата за вработување, Управата за јавни приходи, Бирото за јавни набавки или општините како Валандово или Гевгелија, кои во континуитет објавуваат отворени податоци, како на порталот Data.gov.mk, така и на нивните веб-страници.
Од Фондацијата Метаморфозис објаснуваат дека во соработка со Министерството за информатичко општество и администрација, три години по ред спроведувале активности за обезбедување на поддршка на вкупно 14 државни институции за објавување отворени податоци.
Всушност, од она што може да се увиди на порталот Data.gov.mk, токму оние институции кои присуствувале на обуките за отворени податоци, имаат и објавено најмногу податочни сетови во отворен формат.
„Освен со државните институции, Фондација Метаморфозис, соработуваше и со локалните самоуправи и во три последователни циклуси за година и половина обучи претставници на 61 општина за важноста на проактивната транспарентност и отворените податоци. Преку овој начин на соработка и менторство, се отворија преку 300 податочни сетови“, објаснува Маријана Јанческа, раководител на проект во Фондацијата Метаморфозис.
Па така, во текот на 2020 година, поддршка за отворање на податочни сетови била дадена на пет институции, и тоа на: Министерството за локална самоуправа, Државната комисија за спречување корупцијата, Управата за јавни приходи, Агенцијата за катастар на недвижности и Државниот пазарен инспекторат.
Една година подоцна, ваква поддршка добиле Бирото за јавни набавки, Институтот за јавно здравје, Министерството за образование и наука, Генералниот Секретаријат при Владата на РСМ и Министерството за внатрешни работи.
Во текот на 2022 година, поддршка за отворање на податочни сетови била дадена на Агенцијата за вработување, Агенцијата за заштита на лични податоци, Министерството за животна средина и просторно планирање и Фондот за пензиско и инвалидско осигурување.
„Успешноста на процесот, која во огромна мера зависеше од посветеноста и соработката на претставниците на институциите, се покажа и преку крајните резултати и усвоените процедури: сите институции усвоија Процедура за отворени податоци; извршија каталогизација на податочните сетови во нивна надлежност; и спроведоа приоретизација на податочните сетови од Каталогот на институцијата“, појаснува Маријана Јанческа од Фондацијата Метаморфозис.
Еден од позитивните примери е Управата за јавни приходи (УЈП), која на нивната веб-страница редовно објавува податочни сетови во отворен формат за листата на должници, наплатата на даночни приходи, регистрираните даночни обврзници за е-даноци, приходите од социјални придонеси, буџетот на УЈП и други значајни податоци.
Од Управата за јавни приходи за Мета.мк велат дека формирале работна група од пет вработени, на кои им биле одржани онлајн обуки за време на ковид-19 пандемијата, при што вработените преку практични примери добиле вештини за начинот и форматот на податоци кои согласно законските прописи треба да бидат поставени на Data.gov.mk.
Инаку, на веб-страницата на УЈП на месечно, квартално и годишно ниво се ажурираат податоците, кои се од отворен формат и се од јавен карактер и слободно може да се преземат.
„Управата за јавни приходи, транспарентноста ја смета за клучен сегмент бидејќи создава поотворена, поподготвена и доверлива информативна средина што пак од друга страна ги превенира и дезинформациите кои се сериозен предизвик не само кај нас туку и во светот“, велат од УЈП.
Уште еден извонредно корисен извор на отворени податоци, особено за македонските новинари, невладини организации и истражувачи, е Електронскиот систем за јавни набавки на Бирото за јавни набавки (БЈН). БЈН е една од институциите која објавува податоци на Data.gov.mk, а воедно на e-nabavki.gov.mk објавува податоци во машински читлив .csv формат, па така податоците за склучени договори за јавни набавки може поедноставно да се обработуваат и анализираат.
„Бирото за јавни набавки континуирано се заложува за подигнување на нивото на транспарентност и отчетност на сите институции, и секаде каде има можност учествува и придонесува во проекти, обуки и заложби во оваа проблематика. Дел од нашите вработени (тројца) посетија обука за отворени податоци на Фондацијата Метаморфозис и истата им беше од полза во подигнување на нивото на знаење, како во делот на значењето на транспарентоста воопшто, така и во техничкото разграничување на форматите на податочните сетови“, се наведува во одговорот од Бирото за јавни набавки.
Генералната констатација од оваа институција е дека за подигнување на нивото на свесност за отворени податоци кај вработените во институциите и кај пошироката јавност, неопходни се повеќе кратки обуки, туторијали, кориснички упатства, но и совети за надминување на стравот од непознатото при користење на различни формати на датотеки.
Наспроти нив, од Агенцијата за катастар на недвижности за Мета.мк велат дека нивни вработени присуствувале на онлајн обука за отворени податоци, но притоа додаваат дека тие не објавуваат податоци во отворен формат на нивната веб-страница, ниту пак ги надополнуваат отворените податоци на сајтот data.gov.mk. Како причина за ова, од Агенцијата за катастар на недвижности го наведуваат недоволниот број на соодветно обучен персонал.
Од ваквиот преглед на состојбата може да се утврди дека состојбата со објавување податоци од отворен формат е различна кај секоја институција на национално или локално ниво. Поради ова, се чини дека објавувањето на податочни сетови во отворен формат е необврзувачко за институциите, а ова прашање е оставено на нивната добра волја, односно на поединечни вработени кои имаат стекнато знаења и имаат способност за да креираат отворени податоци. За да се промени ваквата негативна пракса, потребно е не само донесување на законско решение, туку и обуки, но и надлежен орган што ќе врши контроли.
„Тоа укажува на фактот дека неопходно е вложување во знаењето на голем број институции, односно во човечки и друг вид ресурси, како и на органот кој согласно законското решение би бил утврден како орган кој ќе постапува по жалбите и органот надлежен за контрола на обврската за објавување“, потенцираат од Министерството за информатичко општество и администрација.
Ова го потврдува и Ex post анализата за отворени податоци на Ирена Бојаџиевска и Фондацијата Метаморфозис, во која е наведено дека членот 5 од Законот за користење на податоците од јавниот сектор утврдува дека обврската за објавување на отворени податоци од институциите се спроведува во согласност со техничките можности на институцијата.
„Сепак, доколку се сака да се подигне успешноста на неговата имплементација, треба да се воведе законска можност институцијата која врши надзор врз имплементацијата на законот да проценува кого може да казни. Оние институции кои имаат технички можности, а немаат политичка волја не смее да бидат изземени односно да се изедначуваат со институциите кои реално не можат да одговорат на оваа обврска. За полесна координација неопходно е да се продолжи со воспоставување офицери за отворени податоци на ниво на институција“, се наведува во Ex post анализата за отворени податоци.
Мета.мк упати прашања и до Министерството за транспорт и врски, Министерството за култура, Министерството за образование и наука и Општина Шуто Оризари, кои се регистрирани на порталот за отворени податоци Data.gov.mk, но до денес таму немаат објавено ниту еден податочен сет во отворен формат. Ги прашавме за причините поради кои не објавуваат отворени податоци, за тоа дали вработени во нивните институции биле на обуки за отворени податоци и што им недостига на нив за да го зголемат обемот на објавени податоци во отворен формат, но и по повеќе од половина месец од поставените прашања, не добивме одговори од овие институции.
Од Фондацијата Метаморфозис велат дека ќе продолжат да работат на градење култура на отворени податоци, а институциите во оваа фондација треба да гледаат како на партнер со кој би ја постигнале целта за воспоставување на потранспарентни процеси на функционирање.
Подготовката на текстот е дел од проектот „Транспарентност и отчетност на државните институции во РСМ“ кој го спроведува Фондација Метаморфозис со финансиска поддршка од Фондација Отворено општество-Македонија.
