Учеството на јавноста во креирањето на јавните политики е нешто што во поширока смисла би значело „од граѓаните за граѓаните“. Правилниците, стратегиите, акциските планови, законите, законските измени – сите овие документи се носат во име на сите граѓани и за нивниот бенефит, па оттаму сосема и очекувано е да се чуе и нивното мислење, ставови и сугестии во однос на прашањата што се обработуваат во било кој документ кој би имал импликации врз животот на граѓаните.
Но, колку е ова честа практика во македонското општество, земајќи ги предвид големиот број искуства, кога граѓаните или граѓанските организации воопшто не се консултирани или запознаени во однос на носењето нови регулативи, стратегии или закони, или пак кога државни или јавни институции отвораат расправи кои траат едвај 5 дена, кога нема воопшто простор и време за сугестии од страна на граѓаните или граѓанските организации во однос на прашања кои директно ги засегаат?
Фондацијата Метаморфозис преку Проценката на доброто владеење во Северна Македонија и регионот преку Индексот на отвореност – Собрание и извршна власт, редовно, користејќи четири параметри (пристапност, ефикасност, транспарентност и интегритет), меѓу другото ги посочува и јавните консултации како клучен за демократските процеси. Во препораките речиси редовно се наведува дека Владата мора да го намали трендот на бројот предлог-закони што се предлагаат по скратена постапка за да не се загрози нивниот квалитет и/или да се намали учеството на засегнатите страни во консултациите. Понатаму, а со цел да се унапредат консултациите со јавноста при планирањето на буџетот се препорачува да се воведат јавни консултации, како и да се објавуваат информации за трошењето на буџетските резерви.
Во извештајот на Метаморфозис објавен лани се констатира дека само кај шест министерства биле евидентирани повици за јавни дебати на нивните интернет-страници (37,5 проценти), а дека никој не објавува годишни планови за јавни дебати.
Најновиот Индекс на отвореност ќе биде објавен на 7 декември годинава, кога ќе бидат презентирани најновите податоци во однос на истите четири параметри.
Стратегијата за транспарентност – школски пример како треба да се носат акти со јавни консултации
Кабинетот на Претседателот на Владата задолжен за политики за добро владеење, Славица Грковска, беше дел од изготвувањето на Стратегијата за транспарентност на Владата – документ кој покажа дека за да се донесе било каков акт во интерес на граѓаните, институциите и сите општествени чинители, со цел поголема транспарентност и ефикасност, а сето тоа да помине и низ филтерот на јавни консултации, е потребно време. Тоа во секој случај е исплатливо, со оглед на тоа што кога конечниот документ ќе ја добие својата конечна форма, јавноста знае дека тоа било постигнато со вклученост од сите засегнати страни.
Можноста да се споделат мислења, искуства и ставови, да се разгледаат прашањата од различна перспектива и врз тоа да се дадат конкретни предлози, несомнено води до изработка на поквалитетни и поефективни решенија. Исто така, јавните консултации овозможуваат транспарентност и отчетност во процесот на креирање политики, што истовремено помага за зголемување на довербата на граѓаните во институциите, смета Грковска.
Стратегијата за транспарентност на Владата на РСМ (2023-2026), цели десет месеци ги минуваше овие филтри, за да ја добие формата која би била од сечија корист и која ги тангира клучните предизвици, проблеми и препораки.
Процесот за да се изготви овој продукт, каде што Фондација Метаморфозис ја даде целосната поддршка во рамките на соработката со Кабинетот на вицепремиерката преку проектот „Транспарентност и отчетност на државните институции во РСМ“ траеше од јануари до октомври годинава, пред да ја добие посакуваната форма.
Владата во јануари 2023 година ја разгледа и ја усвои Информација за потребата од изработка на Стратегија за транспарентност на ВРСМ за периодот 2023 – 2026 година.
Во февруари следуваше потпишување на Меморандум за соработка помеѓу Владата на РСМ, претставувана од Грковска и од Метаморфозис Фондација за финансиска и експертска поддршка на процесот на подготовка на документот.
Еден месец подоцна, во март, беше формирана работна група за подготовка на Стратегијата, составена од голем број институции и граѓански организации – Кабинетот на Грковска, Генералниот секретаријат, претставници од Канцеларијата на Претседателот на државата, Министерството за информатичко општество, Агенцијата за заштита на правото на слободен пристап до информациите од јавен карактер, ЗНМ и претставници на повеќе здруженија на граѓани и на фондации (Метаморфозис, Центарот за управување со промени, ИРИ – Меѓународниот републикански институт, НДИ – Националниот демократски институт, Центарот за граѓански комуникации…), претставници на академската заедница. Работната група одржа 9 состаноци и една дводневна работилница.
Нацрт-Стратегија со Акцискиот план (2023-2025) во август 2023 година беше објавена за консултации со засегнатите страни на ЕНЕР.
По завршување на консултациите преку ЕНЕР со засегнатите страни беа организирани и две јавни расправи, во септември во Скопје и во октомври во Велес, на кои присуствуваа вкупно 162 учесници.
По писмен пат сугестии и коментари кон Нацрт-стратегијата беа доставени од Здружението на новинарите на Македонија, Центарот за управување со промени, ИРИ, Центарот за граѓански комуникации и Институтот за дигитализација, економија и иновации.
На својата последна работна средба, одржана во октомври 2023 година, работната група ги разгледа пристигнатите предлози и коментари кон Нацрт-стратегијата и Акцискиот план и ги прифати, по што го утврди конечниот текст и го достави до предлагачот за спроведување на следната фаза до утврдување на конечен предлог на документот пред да се усвои од Владата.
Проценивме дека во процесот на изготвување на новата Стратегија за транспарентност, не е клучна брзината туку темелноста и инклузивноста во подготовката на решенија кои на најдобар начин ќе ги реализираат владините заложби и ќе одговорат на потребите на граѓаните, велат од Кабинетот на Грковска.
Со сличен став е и Данче Даниловска-Бајдевска, програмска директорка во Фондација Метаморфозис, која како добар пример од јавните консултации при носењето на Стратегијата за транспарентност го издвојува фактот што прифатени биле предлози од новинарите кои претходно не биле идентификувани од страна на работната група. Да не бил овој процес, предлозите на новинарите никогаш не би можеле ниту да бидат изложени како точка за разгледување.
Со оглед на тоа дека Метаморфозис цели кон овозможување активно учество на граѓаните во процесите на одлучување и отчетноста на властите, од особена важност ни беше да биде обезбедено структурирано учество на јавноста во подготовката на Стратегијата преку која ќе се унапредува транспарентноста. Оттука, во соработка со Кабинетот на ЗПВРСМ Славица Грковска, овозможивме процес во кој засегнатите страни навремено беа известени за сите фази (почнувајќи од раната фаза) во креирањето на Стратегијата, вклучени во сите фази и на крајот беше обезбедена повратна информација по дадените предлози. Точно, консултациите траеја долго, дури и подолго од она што првично испланиравме, но важно ни беше да обезбедиме предвидлив процес за засегнатите страни, добивање предлози и почитување на мислењата на засегнатите страни, вели Даниловска-Бајчевска.
Таа додава дека консултациите претставуваат „структурирано учество на јавноста“, што значи процес во кој претходно се дефинирани целта и предметот на консултациите, а потоа постојат можности за барање, добивање, анализирање и давање одговор на повратните информации од засегнатите страни. Доколку се спроведе навреме и суштински, вели таа, процесот на консултации го собира колективното познавање на засегнатите страни на темата, но помага и да се соберат расположливите емпириски информации и анализи со кои тие располагаат.
Важно е консултациите да се случуваат во рана фаза при планирањето на политиките кога се утврдуваат приоритетите и целите во процесот на креирање на политиките, иако вообичаено се одвиваат во многу подоцнежните фази, кога документите се веќе изготвени. Со една реченица, јавните консултации се важни, затоа што тие се одлика на транспарентно и одговорно управување, објаснува програмската директорка во Фондација Метамофозис.
Потребна е поголема транспарентност во креирањето политики и инклузивност во консултативните процеси
Во Извештајот на Европската Комисија за Северна Македонија за 2021 година се нотираше дека „граѓанските организации продолжуваат да работат, севкупно, во овозможувачка средина. Но, се нотираше дека „потребни се дополнителни напори за да се обезбеди понавремен, значаен и транспарентен процес на консултација со граѓанското општество“. Во контекст на предизвиците со кои се соочуваат при закрепнување од Ковид-19 кризата, од владините и невладините чинители се очекува да изградат долгорочни партнерства и да ја зајакнат постоечката соработка, стоеше во извештајот, во кој дополнително беше додадено дека „финансиската рамка под која дејствуваат граѓанските организации сè уште треба да се подобри“.
Нешто слично е нотирано и во Извештајот на ЕК за 2022 година, во кој се вели дека „граѓанското општество продолжи да игра важна улога во процесите на донесување одлуки и следењето на активностите на државата, но сепак потребни се напори за подобрување на транспарентноста во креирањето политики и инклузивноста во консултативните процеси“.
Овие прашања се регулирани со Кодексот на добри практики за учество на граѓанскиот сектор во процесот на креирање политики, донесен уште во 2011 година, каде што јасно е наведено дека „соработката на Владата и органите на државната управа со граѓанскиот сектор во процесот на креирање политики може да се остварува „во облик на информирање, консултации, дијалог и партнерство“.
Стратегијата на Владата на РСМ за соработка со и развој на граѓанското општество со акциски план 2022 – 2024 исто така содржи бројни препораки и искуства.
Владата ќе се обврзе и ќе гарантира повратна информација кон граѓанското општество и засегнатите страни од секој процес на консултации за политиките и законите, што значи дека на владините седници ќе се усвојуваат предлог закони кои содржат извештај со добиените мислења, предлози и коментари од процесот на консултации со засегнатите страни, а во кој ќе бидат наведени причините поради кои дадените предлози не се прифатени, се вели меѓу другото во Стратегијата на Владата за соработка со и развој на граѓанското општество.
Регулативи и насоки постојат, но според Даниловска-Бајдевска, простор за подобрување во оваа сфера сè уште постои.
Сметам дека имаме солидна правна рамка која треба да се спроведува соодветно. На пример, ретки се случаите за давање повратна информација до засегнатите страни за процесите на подготовка на законите. А, повратната информација е клучниот мотив за понатамошно вклучување на јавноста и засегнатите страни во процесите на подготвување закони и придонесува кон јакнење на транспарентноста, отчетноста и општо демократијата на земјата, вели таа.
Со сличен став е и Гоце Коцевски, програмски директор во Македонското здружение на млади правници, кој вели дека не е комплетно задоволен од процесот на примената на јавните консултации.
Ако консултациите веќе се споведуваат, затоа што почнаа и да не се спроведуваат, се прават само за да се задоволи една форма, меѓутоа суштинските забелешки на граѓанските организации речиси и не се земаат во предвид, особено во последните години. Самата демократија не значи дека треба да се доволни одлучувањата на 120 пратеници, и на министрства и владата. Граѓанскиот секктор треба да е вклучен во целиот процес и да ја има централната улога во артикулирање на потребите на граѓаните, особено граѓаните кои припаѓаат на маргинализирани групи. Не можеме да зборуваме за плурализам и за отвореност без вклучување на граѓанскиот сектор, смета Коцевски.
Како примери кога јавноста, односно граѓанските организации не биле вклучени во процесите, тој ги наведува законите поврзани со коридорите 8 и 10, понатаму промената на Кривичниот законик каде што, како што вели, се злоупотреби работна група која што работеше на тој закон.
„Доколку правилата на играта се такви нема потреба да бидеме вклучени воопшто“, смета Коцевски.
Владата ги признава своите пропусти
Во самиот Извештај за процесот на консултации при подготовка на предлози на закони, користење на ЕНЕР и други механизми за соработка со граѓанските организации во 2022 година на Генералниот секретаријат, самата Влада открива и признава пропусти во однос на сферата на јавните консултации со граѓанскиот сектор.
И покрај обврската во член 68-а од Деловникот за работа на Владата, предлозите на закони надлежното министерство да ги објавува на својата интернет страница и во Единствениот национален регистер на прописи, дел од предлозите на закони утврдени од Владата во 2022 година не биле објавени на ЕНЕР како алатка за информирање и консултации со засегнатите страни, се вели во извештајот.
На пример, Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство овозможило консултации преку ЕНЕР за околу половина од утврдените закони, Министерството за труд, за транспорт и врски, за правда и за финансии објавиле мал дел од предлозите на ЕНЕР.
Во однос на прашањето како го оценуваат придонесот на граѓанските организации во процесот на креирање политики во 2022 година, загрижувачки е податокот дека речиси половина од министерствата воопшто не се изјасниле.
Во однос на прашањето како го оценуваат придонесот на граѓанските организации во процесот на креирање политики во 2022 година, загрижувачки е податокот дека речиси половина од министерствата воопшто не се изјасниле.
Во извештајот се препорачува органите на државната управа при анализа на состојбата во процесот на креирање политики да ги користат документите (анализи, извештаи и сл.) подготвени од граѓанските организации. Понатаму, се препорачува надлежните министерства задолжително да ги објавуваат предлозите на закони на ЕНЕР и да овозможат консултации со засегнатите страни најмалку 20 дена од денот на објавувањето.
Новинари: Мери Јордановска и Антонија Јаневска
Подготовката на текстот е дел од проектот „Транспарентност и отчетност на државните институции во РСМ“ кој го спроведува Фондација Метаморфозис со финансиска поддршка од Фондација Отворено општество-Македонија
