АНАЛИЗА | 25 ГОДИНИ ОД ОХРИДСКИОТ РАМКОВЕН ДОГОВОР
Дваесет и пет години од Охридскиот рамковен договор: рамката е изградена, но целосната слика недостига
На дваесет и петгодишнината од Охридскиот рамковен договор во Северна Македонија, јазот повеќе не е меѓу текстот на договорот и правниот поредок. Тој е меѓу правниот поредок и административната и буџетската практика. Во секој од петте столба на договорот се повторува истиот образец: се создава правен инструмент, но не и финансирање, санкција или механизам за проверка. Ова се наведува во анализата на експертката Лура Положани, подготвена за Фондацијата „Метаморфозис“.
Како се спроведуваше Договорот во изминатите 25 години?
Во првата деценија се создаваа и се менуваа законите, а потоа почна нивното оспорување.
Договорот што стави крај на конфликтот
На 13 август 2001 година во Северна Македонија, по шестмесечен конфликт во кој загинаа околу 250 луѓе, а беа раселени меѓу 140.000 и 170.000 лица, беше потпишан Охридскиот рамковен договор.
Од политички договор до уставна норма
На уставен план, Договорот ја заврши работата за која беше потпишан. Петнаесет амандмани, прогласени на 16 ноември 2001 година, го преточија во задолжителна правна норма, а Амандманот XXXIV од 2019 година го внесе самиот Договор во Преамбулата на Уставот. Дваесет и пет години подоцна, прашањето повеќе не е дали постои правна основа. Прашањето е зошто правната основа не го дава очекуваниот резултат?
Од создавање до оспорување
Во првата деценија се создаваа и се менуваа законите, а потоа почна нивното оспорување.
Децентрализација: остана на нивото од 2011 година
Брз раст до 2011 година, а потоа застој
Брз раст до 2011 година
Фискалната децентрализација официјално започна во 2005 година и брзо напредуваше. Вкупните приходи на единиците на локалната самоуправа пораснаа од 1,9 отсто од бруто-домашниот производ во 2005 година на 5,8 отсто до 2011 година. Потоа растот запре. Процените за 2023 година ги ставаат на околу 5 до 5,5 отсто, односно суштински на истото ниво како пред повеќе од една деценија, додека просекот на Европската Унија со 27 членки изнесува 11,2 отсто.
Повеќе надлежности, уште поголем јаз
Вистинскиот јаз е уште поголем од она што го сугерира оваа едноставна споредба, бидејќи општините во Северна Македонија не се одговорни само за основното образование, како повеќето локални единици во Европската Унија, туку и за средното образование.
Истечени рокови, неостварени цели
Ова не е надворешна процена. Таа произлегува од мерењата според целите што ги постави самата Влада. Програмата за одржлив локален развој и децентрализација 2021–2026 го утврдува уделот на локалните јавни приходи во бруто-домашниот производ како централен показател, со почетна вредност од 5,40 отсто за 2019 година, цел од 5,80 отсто за 2024 година и 7,00 отсто за 2026 година. Целта за 2024 година не беше постигната. Рокот за целта за 2026 година истекува годинава. Причината за застојот е структурна. Уставот ја гарантира локалната самоуправа и ги проширува надлежностите на општините, но не утврдува никаков праг на финансирање. Затоа, фискалната тежина на децентрализацијата останува прашање за кое се одлучува при усвојувањето на годишниот државен буџет. Од владината програма јасно се гледа дека во периодот 2013–2019 година дотациите сочинувале близу 60 отсто од локалните приходи, што значи дека растот не произлегол од зајакнување на фискалниот капацитет на општините, туку од трансферите на централната власт. На расходната страна, 54 отсто од општинските буџети одат за плати — највисок удел на Западен Балкан — што остава минимален простор за вистинско локално одлучување.
Правична застапеност: бавен напредок и назадување
Застапеноста растеше бавно, а потоа целниот процент беше намален и сè уште не е постигнат.
Реален раст, но под потребното ниво
Во 2001 година, само 7,5 отсто од вработените во јавната администрација биле Албанци, наспроти 84,5 отсто Македонци. Ова беше една од непосредните причини за конфликтот. Напредокот во застапеноста што следуваше е реален: 16,9 отсто во 2010 година, 18,4 отсто во 2014 година и 21,70 отсто според Регистарот на вработените во јавниот сектор за 2025 година.
Застапеноста не е остварена како што беше предвидено
Но, ова темпо открива друг проблем. Меѓу 2024 и 2025 година, застапеноста порасна од 21,39 на 21,70 отсто — многу малку. Со ваков чекор, предвиденото ниво на застапеност не е остварено во оваа временска рамка.
Целниот процент беше намален со еднострана одлука
Во меѓувреме се промени и целниот процент на застапеност. Во 2024 година, министерот за јавна администрација ги смени процентите за целите при вработување: за Албанците од 29,52 на 24,30 отсто, а за Македонците од 54,21 на 58,44 отсто. Одлуката беше донесена еднострано, на министерско ниво, надвор од постапка што бара согласност од заедниците што не се мнозинство.
Еден попис, две основи за пресметка
За читателот да може самиот да процени, треба да се објасни од каде доаѓаат двете различни бројки. Според конечните резултати од Пописот во 2021 година, објавени од Државниот завод за статистика, вкупното попишано население изнесува 2.097.319 лица, од кои 54,21 отсто се Македонци, а 29,52 отсто Албанци. Резидентното население изнесува 1.836.713 лица, од кои 58,44 отсто се Македонци, а 24,30 отсто Албанци. Значи, двете бројки произлегуваат од истиот попис. Разликата е само во тоа дали во основата за пресметка се вклучени и оние што се самопопишале во странство, каде што Албанците сочинуваат 66,36 отсто од нерезидентното население. Изборот на пописната основа не е техничко прашање. Тој ја намалува целта за застапеност за повеќе од пет процентни поени. И по намалувањето, целта не е постигната.
Правичната застапеност на заедниците не е постигната
Јавниот фокус врз албанската заедница ја прикрива другата страна на проблемот. Ниту една заедница не ја постигнува сопствената цел за застапеност: Турците се на 2,06 отсто наспроти цел од 3,86, Ромите на 1,16 наспроти 2,53, Србите на 0,96 наспроти 1,30, а Власите на 0,41 наспроти 0,47 отсто. Дополнително, меѓу 2024 и 2025 година сите заедници под прагот од 20 отсто забележале благо намалување.
Просекот не ја покажува целата структура
Кога се гледа само просечната застапеност, не се гледа нејзината целосна структура. Во министерствата земени заедно, застапеноста на Албанците изнесува 26,03 отсто, над поставената цел. Но, во институциите на централната власт и контролата бројките значително паѓаат: 11,33 отсто во Службата во Владата, 12,73 отсто во Кабинетот на претседателот, 14,45 отсто во Владата, 16,12 отсто во Јавното обвинителство, 17,65 отсто во судовите и 18,03 отсто во Уставниот суд.
Помала застапеност таму каде што се носат одлуките
Истата разлика се појавува и во самите министерства. Најниска е застапеноста во Спорт со 12,20 отсто, во Одбрана со 13,79 и во Дигитална трансформација со 14,47 отсто. Највисока е во Министерството за односи меѓу заедниците со 52,47 отсто, во Здравство со 43,85 и во Економија со 39,86 отсто.
Застапеноста зависи од институцијата, а не од општата државна политика
Две забелешки произлегуваат сами по себе. Потзастапеноста останува изразена во секторот одбрана, факт со симболичка тежина ако се земе предвид потеклото на конфликтот во 2001 година. Министерството за односи меѓу заедниците, со 52,47 отсто албански наспроти 34,57 отсто македонски кадар, повторува една позната критика: институциите создадени за да ја штитат правичната застапеност ризикуваат да останат изолирани, наместо да влијаат врз општите политики.
Новиот закон: инструмент без санкција
Законот ја заменува логиката на квоти со планирање, известување и координација, но институциите остануваат без санкција.
Балансерот беше укинат, нов закон сè уште нема
Механизмот што го овозможи растот на застапеноста, познат како балансер, беше укинат со одлука на Уставниот суд на 9 октомври 2024 година. Законот што треба да го замени, по речиси две години, во јуни 2026 година сè уште беше само во собраниска постапка.
Отсуството на квоти не е само техничка празнина
Предлог-законот за правична и соодветна застапеност ја заменува логиката на квоти со планирање, известување и координација. Квалификациите и компетентноста се примарен критериум, а припадноста на помалку застапена заедница може да се земе предвид само кога кандидатите имаат еднакви квалификации. Отсуството на квоти не е техничка празнина, туку свесен избор образложен со мислењето на Венецијанската комисија, според кое мерит-системот треба да остане темел на вработувањето во јавниот сектор.
Институциите не се санкционираат, туку граѓанинот
Проблемот е на друго место. Законот не содржи никаква санкција за институциите што нема да го почитуваат. Ако некој орган не ги достави податоците во рок, единствената последица е Координативното тело да ја извести Владата со посебен извештај. Единствената конкретна санкција е насочена кон граѓанинот: при злоупотреба во изјаснувањето за припадноста, кандидатот се одбива на тој оглас и не смее да конкурира во следните три месеци. Оваа асиметрија — во која казнената мерка го погодува апликантот, а институцијата останува без последици — е најјасниот показател за реалната спроведувачка тежина на законот.
Закон без буџет и со нејасна основа
Подеднакво значајно е и финансиското образложение. Владата наведува дека законот не бара средства за спроведување и дека обуките ќе се финансираат од постојните буџети. Закон што создава ново координативно тело, методологија за планирање, годишно известување и едукативна програма без никакви посебни средства ја продолжува досегашната практика. Законот не го решава ни прашањето што се отвори кога министерството ги смени целните проценти за вработување, бидејќи не утврдува дали основата за пресметка е резидентното население или населението што ја вклучува и дијаспората. Како објективен критериум за проверка се предвидува личното име запишано во личната карта — несоодветно решение за лица од мешани бракови и решение што е во судир со гаранцијата за слободно изјаснување.
Законот сè уште е во постапка
Во моментот на објавување на овој напис, законот сè уште не е усвоен. Според медиумските извештаи, тој го помина првото читање во јуни 2026 година, беше предмет на амандманска расправа со поднесени 31 амандман и беше ставен на дневен ред за второ читање во јули. На 4 јуни 2026 година, Комитетот за односи меѓу заедниците со 11 гласа „за“ и два „против“ одлучи законот да се усвои со таканаречен мал Бадентер — мнозинство од присутните пратеници што не припаѓаат на мнозинската заедница. Пратеници од албанската опозиција бараа голем Бадентер — мнозинство од вкупниот број пратеници што не припаѓаат на мнозинската заедница. Овој собраниски процедурален детаљ е многу важен. Тој е најсвежата илустрација на она што анализата подолу го утврдува за самиот Бадентеров механизам.
Јазикот: право што запира пред шалтерот
Јазичното право се мери на општинскиот шалтер, во судницата и во документот што граѓанинот треба да го добие.
Правото што секојдневно го допира граѓанинот
Јазикот е единствениот од столбовите што секојдневно го допира граѓанинот. Тој не се мери со буџетски проценти, туку на општинскиот шалтер, во судницата и во документот што треба да се добие. Две прашања ја определуваат сегашната нерешена состојба. Првото е предметот за уставноста на Законот за употреба на јазиците, кој од 2019 година е без одлука во Уставниот суд, со второ одложување во декември 2024 година. Второто се појави во пролетта 2026 година, кога студенти по право од три универзитети организираа протести со барање правосудниот испит да може да се полага и на албански јазик. Владата го прогласи прашањето за затворено, третирајќи го испитот како професионално оценување, а не како управна постапка уредена со Законот за употреба на јазиците.
Студирање на албански, но не и професионална сертификација
Практичниот резултат е прекинат синџир: некој може целосно да студира на албански, но не може професионално да се сертифицира на истиот јазик.
Правото се менува според адресата
Ограничувањето на употребата на јазикот се гледа и во комуникацијата со централните институции, каде што законот им го дозволува тоа само на жителите на општините во кои албанскиот е службен јазик — потесно толкување од самата уставна гаранција. На локално ниво, во 2014 година имало 31 единица со повеќе од еден службен јазик, од кои осум доброволно додале јазик на заедница под прагот од 20 отсто. Сепак, ниту една општина доброволно не го прифатила албанскиот јазик таму каде што прагот не бил достигнат. Европската повелба за регионални или малцински јазици, потпишана во 1996 година, останува нератификувана.
Образование: една деценија без промена
Десет години со иста јазична структура во училишниот систем
Една деценија со речиси иста поделба
Во основното и средното образование, јазичната структура останала практично непроменета една деценија. На крајот од учебната 2022/2023 година, од 182.245 основци, 63,6 отсто учеле на македонски, 32,4 на албански и 3,8 отсто на турски јазик. Во 2015 година, соодветните бројки биле околу 64,5, 32,2 и 3 отсто. Во средното образование, од 66.678 ученици, 67,3 отсто учеле на македонски и 28,6 отсто на албански јазик, наспроти околу 67 и 29 отсто една деценија претходно.
Јазична поделба што се репродуцира
Јазичната поделба на училишниот систем не е привремен застој што постепено се надминува. Таа е стабилна структура што се репродуцира од една генерација на друга.
Меѓуетнички контакт што е главно теоретски
Последицата се мери и преку контактите во реалниот живот. Според податоците наведени во Прегледот од 2015 година, помалку од 10 до 13 отсто од македонските и албанските ученици во основното образование и околу 37 отсто од средношколците имаат барем теоретска можност да бидат во иста зграда во исто време. Дури и кога училиштата ги посетуваат ученици од различни заедници, тие често работат во одвоени смени според јазикот.
План со буџет, но без мерење на резултатот
Предучилишното образование останува најслабата алка. Според податоците претставени во јуни 2026 година, повеќе од 79.000 деца до шестгодишна возраст остануваат надвор од предучилишното образование, а речиси 5.000 деца чекале место во градинка во текот на изминатата година. Има и назадување, односно развој во спротивна насока. Европската комисија против расизам и нетолеранција ја критикува земјата, нагласувајќи дека интеграцијата меѓу заедниците останала без конкретен акциски план и без финансирање откако била вклучена во општата образовна стратегија. Стратегијата за образование 2026–2032 е придружена со Акциски план со рокови, одговорни институции, показатели и буџетски линии, но остануваат две ограничувања: интеркултурализмот се третира како меѓусекторска тема, а не како посебна приоритетна област, додека успехот се мери само преку процентот на училишта што спроведуваат активности, но не и преку реалното зголемување на меѓуетничкиот контакт.
Бадентер: механизам со кој манипулира самото мнозинство
Три формули со различен праг и опфат не обезбедуваат иста заштита.
Ветото на немнозинските заедници
Двојното гласање беше најоригиналното решение на Договорот. Тоа бара законите за културата, јазикот, образованието, личните документи и симболите да се усвојуваат и со мнозинство од присутните пратеници што не припаѓаат на мнозинската заедница, со што практично им се дава право на вето.
Три формули, нееднаква заштита
Во практиката, механизмот не е една формула, туку три различни формули со различни прагови и опфат, а овој простор за толкување се злоупотребува. Листата на области за кои во Собранието е потребно двојно гласање не се совпаѓа со соодветната листа на општинско ниво. Образованието е највидливиот пример: заштитено е со постапката кога за него се одлучува на централно ниво, но не и кога се одлучува во општината, иако образовните надлежности беа пренесени на општините уште во 2005 година. Буџетските одлуки, вклучително и капиталните инвестиции, остануваат целосно надвор од Бадентеровиот механизам, иако распределбата на средствата меѓу општините е еден од најголемите проблеми во земјата.
Единаесет години без корекција
Со прегледот на Бадентеровиот механизам во 2015 година беа предложени три поголеми корекции и беше препорачано формирање експертска група. Единаесет години подоцна, ниту една препорака не е спроведена, а групата не е формирана.
Образецот што се повторува
Пет столба, една заедничка дијагноза што се повторува.
Пет столба, една дијагноза
Децентрализацијата има закон за финансирање, но нема уставен праг. Правичната застапеност ќе има сопствен закон, но без санкција и без буџет. Јазикот има закон, но и нерешен судски предмет од 2019 година. Образованието има финансиран акциски план, но успехот се мери со бројот на активности, а не со реалните контакти. Бадентеровиот механизам има уставен ранг, но со него манипулира мнозинството што тој требаше да го ограничи.
Назадување, застој и недостиг од мерење
Во некои области има тренд на назадување, особено во правичната застапеност и во употребата на јазиците. Во други, проблемот не е формално враќање назад, туку застој и недостиг од мерливи механизми за финансирање, следење и отчетност. Самото мерење и оценување е отежнато: од 2015 година нема ниту една сеопфатна официјална процена и мерење на спроведувањето на Договорот, што значи дека дел од најцитираните податоци денес се стари единаесет години.
Нормата постои, спроведувањето не
Договорот беше внесен во Преамбулата на Уставот во 2019 година. Тоа значи дека неговото гарантирање повеќе не е прашање на волјата на одредена влада, туку обврска на секоја институција. Дваесет и пет години по потпишувањето, она што недостига не е нормативниот дел. Недостигаат постигнувањето на прагот, издвојувањето на буџетот, почитувањето на роковите и санкцијата за неспроведување.
